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L'économie du changement climatique [2/3]
L’enjeu éthique de la répartition des efforts
La maîtrise du changement climatique et la croissance à long terme sont liées. Mais la réduction des émissions ne peut pas se faire en imposant des limites aux aspirations à la croissance des pays riches ou pauvres. Je ne suis pas, pour ma part, hostile à la croissance. Il serait en particulier contraire à l’éthique de demander aux pays pauvres de renoncer à leurs ambitions de développement et de cesser là toute croissance économique. Une telle demande conduirait à l’impossibilité de tout accord global. Toute notre réflexion et toutes nos recherches doivent donc porter sur la façon dont on peut assurer une croissance « zéro carbone », ou très peu carbonée. La transition vers une économie moins carbonée amènera des défis pour la concurrence mais aussi des possibilités de croissance. De nouveaux marchés et de nouvelles opportunités pour les industries et les services, en même temps que la mise en place de politiques sur le changement climatique, vont contribuer à réaliser les objectifs nouveaux de qualité de l’air, de sécurité énergétique, d’accès à l’énergie des populations pauvres, de protection des gisements d’eau, de biodiversité, d’habitat rural. On peut s’attendre à nombre de bénéfices associés si l’on affronte dès maintenant le défi du changement climatique.
La répartition des efforts entre les générations apparaît clairement lorsqu’on envisage des actions fortes et difficiles à mener dès maintenant au profit des générations futures. Mais la question de la répartition des actions au sein d’une même génération est toute aussi importante. Il y a en effet deux grandes inégalités dans le phénomène du réchauffement et du changement climatique : les pays riches sont à l’origine du problème, du point de vue du stock de gaz à effet de serre d’ors et déjà libéré dans l’atmosphère ; mais ce sont les pays en voie de développement qui seront touchés à la fois les premiers et le plus fortement.
Des formules complexes de répartition des efforts de diminution des émissions de gaz à effet de serre selon les objectifs visés ont été calculées sur la base des niveaux de revenu, des responsabilités historiques et des émissions actuelles par habitant. Elles soulignent bien les inégalités et donc les obligations des pays riches, appelés à accepter de réduire leurs émissions de 60 à 90 % d’ici à 2050 par rapport au niveau actuel pour atteindre un objectif global de 25 % de baisse au niveau mondial. La conclusion est sans appel : c’est aux pays riches à fournir la majeure partie de l’effort.
Le tableau des prévisions des émissions de CO2 par pays confirme ce point :
les pays riches émettent actuellement la plus grand part des gaz à effet de serre. De leur côté, les pays en voie de développement vont accroître leurs émissions et connaître les taux d’augmentation les plus importants. C’est pourquoi il est indispensable de parvenir à un accord global avec tous les grands pays et toutes les parties du monde. Un seul pays ne peut pas porter tout l’effort, ni même deux ou l’Europe seule. Il y a beaucoup à faire et on ne peut pas considérer seulement le problème de la Chine et de l’accroissement de son PIB. Tout le monde doit agir. Rappelons que les Chinois n’émettent qu’un tiers de ce que les Européens émettent par personne.
Autre illustration forte : la carte des émissions de CO2 au XXe siècle ci-dessus. Elle propose une image déformée du monde en proportion des émissions des gaz à effet de serre à ce jour, c’est-à-dire en proportion des responsabilités dans les stocks à ce jour.
Actuellement, la France s’est fixée une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre. Cet objectif se situe dans le bon ordre de grandeur. Le Royaume Uni vise une diminution de 30% d’ici 2020, 60 % d’ici 2050. J’espère qu’ils vont revoir très bientôt ces objectifs à la hausse pour viser 70 à 75 %. La Californie de Schwatzenegger s’est donnée un objectif de 80 %. Hilary Clinton a proposé cet automne 2007 de l’étendre à l’ensemble des Etats-Unis en 2050. Le Conseil de l’Union européenne du printemps 2007 a proposé un objectif de 20% d’ici 2020, et 30% si d’autres pays s’engagent. Même la Chine et l’Inde ont fixé des objectifs d’efficacité énergétique dans leurs derniers plans quinquennaux.
L’année 2007 a donc vu beaucoup de changements dans le monde. Les objectifs évoqués relèvent désormais du bon ordre de grandeur. Bien sûr objectifs et actions réellement engagées sont des choses différentes. Mais commencer à parler des bons objectifs est déjà positif. C’est maintenant la tâche des peuples du monde d’insister sur les actions effectives à mener.
Des objectifs clés pour un cadre mondial d’action
Une action internationale efficace requiert le respect de plusieurs principes économiques : l’affichage d’objectifs quantitatifs pour réduire l’incertitude et une flexibilité de court terme pour limiter les coûts ; l’élargissement d’un marché du carbone ; une coopération pour faire avancer les innovations technologiques ; la régulation par la définition de normes et la persuasion ; la distribution équitable des efforts ; la transparence et la compréhension mutuelle des mesures et des politiques.
Pour parvenir à un accord global accepté par les pays en développement, les pays riches doivent s’engager tout particulièrement. Il y a selon moi six points fondamentaux :
2. Encourager le développement d’un marché mondial du carbone en élargissant le système mis en place par l’Union européenne (ETS : Système Européen d’Echange - actuellement le plus grand marché du carbone du monde). On attend beaucoup de ce marché pour deux raisons : une meilleure efficacité – il y aura des baisses de coûts – et le financement des coûts d’adaptation pour les pays en voie de développement. Les Indiens et les Chinois sont favorables à un accord global, à la condition que les pays riches financent l’effort supplémentaire demandé. Utiliser les fonds tirés du carbone pour accélérer l’action dans les pays en développement est une priorité urgente de la coopération internationale. Si un marché mondial du carbone se crée, des flux financiers privés contribueront également aux coûts d’adaptation des pays en voie de développement.
3. Développer puissamment la recherche sur les technologies pour une croissance non carbonée, et accélérer la diffusion des innovations par une plus grande coopération internationale. Mes amis indiens craignent d’être forcés d’adopter des technologies vendues très chères par les entreprises des pays riches. Il faut donc chercher des moyens de financer le partage des technologies. La situation est comparable à la recherche contre le Sida pour des médicaments. Sans financement, les pays en voie de développement refuseront de participer à un accord global pourtant absolument capital. Par ailleurs, il est urgent de mettre fin à la forte baisse depuis 1980 des investissements de recherche et développement (R&D) dans le secteur public de l’énergie et de renverser cette tendance, avec une forte augmentation de ces investissements publics. Les avancées technologiques se feront par un travail conjoint entre le secteur public et le secteur privé. Le secteur privé sera probablement le leader. Mais on sait que généralement les courbes des investissements de R&D du secteur public et du secteur privé évoluent en parallèle. Un partenariat entre les deux secteurs est nécessaire mais le secteur public doit donner le signal fort d’un vrai changement.
4. Porter assistance et soutien aux pays en développement pour lutter contre la déforestation. Il ne faut pas oublier en effet que si les deux tiers des émissions de gaz à effet de serre proviennent des émissions énergétiques, un tiers provient de l’occupation des sols et de l’agriculture (cf diagramme), c’est-à-dire essentiellement de la déforestation. Les politiques de lutte contre la déforestation sont aussi un grand défi. Elles doivent être élaborées et conduites par les pays directement concernés : Brésil, Indonésie, etc. Mais la Banque mondiale et les agences de développement doivent leur apporter un soutien fort. Des programmes pilotes à grande échelle pourraient aider à rechercher des solutions alternatives et proposer des bonnes pratiques au niveau international.
5. Permettre de changer la perception des responsabilités individuelles. Education, information, discussion et présentation des enjeux, mais aussi démantèlement des obstacles aux changements de comportement pour encourager la saisie des opportunités en matière d’efficacité énergétique sont essentiels. Comme économiste, je dois aussi reconnaître le rôle du système de formation des prix. Il faut parvenir à ce que les émissions de carbone soit réintégrées au système de formation des prix, et non entièrement externalisées comme jusqu’à présent. Cela peut se faire par les taxes, les impôts, les réglementations.
6. Honorer les engagements de Monterrey (2002), Gleneagles (2005), Union européenne (2005) pour doubler l’aide au développement d’ici 2010. Nous réalisons aujourd’hui que le développement sera beaucoup plus coûteux que ce que l’on avait anticipé il y a dix ou vingt ans du fait des impératifs du changement climatique. L’accroissement de l’aide publique au développement est donc plus que jamais indispensable.
La combinaison de ces six points peut, avec le concours d’institutions de marché adaptées, aider à surmonter les inégalités du changement climatique et à encourager les pays en développement à jouer un rôle important dans l’action mondiale et à prendre les mesures nécessaires pour atteindre leurs propres objectifs.
L’adaptation
Réductions, innovations et adaptation sont les trois maîtres mots de l’action à conduire pour lutter contre le changement climatique. Jusqu’ici nous avons surtout envisager la recherche de réductions des émissions de gaz à effet de serre. Mais il y aura aussi beaucoup à faire pour tous les pays du point de vue de l’adaptation. Une grande part du changement climatique à venir est déjà inévitable. Tous les pays vont avoir à s’adapter, le Royaume-Uni et la France certes, mais surtout pour les pays en voie de développement. Jusqu’à ce jour, nous n’avons connu qu’une augmentation de 0,8 degré C par rapport à 1850. Il y aura au minimum 1,5 degré C en plus, même si nous parvenons à des changements drastiques.
Les adaptations nécessaires vont faire porter un poids conséquent sur le budget des pays en développement et sur l’aide publique indispensable. Il faut redire ici que l’adaptation et le développement sont liés ; on ne peut pas les séparer. Le développement est même la clé de l’adaptation : il permet une augmentation de la capacité de faire face aux changements ; il permet des économies plus diversifiées, donc moins vulnérables au changement climatique.
L’action internationale a enfin un rôle clé à remplir dans le soutien des biens publics mondiaux : la gestion des catastrophes, les variétés de semences et les technologies, les prévisions climatiques et météorologiques. L’adaptation à la variabilité du climat actuel réduit les coûts de catastrophes naturelles. Il importe aussi de revoir nos systèmes d’organisation. Dans de nombreux pays, les problèmes climatiques relèvent de la responsabilité d’un département de l’environnement, alors qu’ils pèsent sur toute l’économie. L’adaptation visée nécessite une planification à l’échelle de l’économie toute entière et une coopération régionale. La direction et la coordination sont essentielles. Les chefs de gouvernement et les ministres des finances et de l’économie ont un rôle majeur à jouer.
Nous appréhendons désormais l’échelle des risques et nous savons que les pays les plus pauvres sont particulièrement menacés, même si l’ensemble des pays sera touché. Les pays riches sont particulièrement responsables des dommages causés aujourd’hui. La France, le Royaume-Uni et l’Europe peuvent et doivent jouer un rôle moteur. L’Europe est actuellement leader sur ce sujet dans le monde ; elle doit continuer. Nous savons ce qu’il faut faire en termes de politique à mener et une action mondiale doit réussir à mettre cette politique en œuvre. En cas de succès nous créerons un monde plus équitable où le niveau de vie pourra continuer à s’élever et où les pays les plus pauvres pourront atteindre leurs objectifs de développement. En cas d’échec, nos petits-enfants devront faire face aux dangers d’une planète transformée et les plus pauvres seront les premiers et les plus gravement touchés.
