Comment sortir de l'injustice dans les rapports nord-sud ? [2/4]

Le cas des pays souffrant d’un ‘manque d’offre’

Cependant, il existe une situation différente dont on parle rarement et qui est peut être beaucoup plus grave et répandue : le manque d’offre, c'est-à-dire l’absence de la capacité de produire et d’exporter les produits et les services demandés par les marchés. Une proportion extrêmement élevée des économies en développement dépend d’un nombre limité de produits primaires : le café, le cacao, l’huile de palme, le pétrole, d’autres minéraux, le sucre ou les bananes. Comme nous l’avons vu, l’état exceptionnel de l’économie mondiale a favorisé quelques-unes de ces matières premières, mais elles restent volatiles par nature et créent de la dépendance à leur égard. Cela explique pourquoi la majorité de ces pays, en Afrique, par exemple, a toujours souffert d’une performance erratique et instable. Pour les économies qui manquent de capacité d’offre, la solution se trouve au-delà des négociations ; elle passe nécessairement d’une part par la diversification et le perfectionnement du système productif, ce qui suppose, d’autre part, des investissements, l’amélioration des ressources humaines, des progrès en matière de technologie, de commercialisation etc.

La conscience aiguë des déficiences dans la capacité d’offre nous aidera à donner une réponse à cette question. Elle a commencé à être posée avec une fréquence croissante à partir de l’échec de la réunion à Seattle de l’Organisation Mondiale de Commerce en 1999, et au fur et à mesure que le mouvement anti-globalisation a pris une tournure décidément hostile à la libéralisation du commerce, mettant en doute le potentiel des échanges comme instrument de développent des pays pauvres. La question est la suivante : pourquoi les petits pays en développement craignent-ils les négociations commerciales ?

Face aux peurs des pays pauvres

Faire de la peur la clé du problème ne signifie pas que nous favorisions une approche négative ; il s’agit simplement de regarder la réalité en face. La peur est vraiment au cœur même de la réticence de beaucoup des pays en voie de développement à participer au système commercial d’une façon proactive et avec auto confiance. Loin d’être toujours irrationnelle ou inexplicable, elle est souvent motivée par un danger bien réel. Il serait vain, alors, de vouloir la dissiper avec des arguments théoriques et abstraits sur les bienfaits de l’ouverture aux échanges.

Il faut s’attaquer aux causes précises de ces craintes pour les exorciser. Les petits pays en développement qui participent aux négociations commerciales ont de multiples peurs : de ne pas bien saisir les enjeux ; de ne pas disposer des compétences ou des moyens requis pour pratiquer l’art difficile de la négociation ; de pâtir des répercussions négatives bien réelles des négociations ; des pertes d’emplois ; de marge de préférence ou de sécurité alimentaire ; de la dégradation des termes de l’échange pour les importateurs nets de produits alimentaires, et des coûts associés à la mise en œuvre de dispositifs complexes pour assurer le respect de nouvelles règles adoptées dans les négociations  ; de ne pas être assez compétitifs en termes de qualité, de prix et d’offre de produits ou services, comme nous l’avons signalé précédemment.

Former les pays pauvres à la négociation

La première de ces peurs – la peur de négocier – ne peut être vaincue qu’en organisant un effort systématique pour former d’habiles négociateurs et approfondir l’analyse des avantages et des inconvénients inhérents à certains choix. Le renforcement des capacités de négociation doit aller bien au-delà du concept traditionnel de la coopération technique dans cette matière, qui se bornait à expliquer la teneur des accords commerciaux et à donner des avis techniques sur des points particuliers. On est arrivé à cette conclusion en observant le comportement des pays en développement au cours de la Ronde Uruguay. Pendant la plupart de la durée de la Ronde, j’étais le coordinateur du groupe des pays en voie de développement au GATT. J’ai été frappé par le fait que la majorité de ces pays n’avaient qu’une stratégie purement défensive ou négative. Dans une formule quelque peu caricaturale, j’avais même déclaré que quelques-uns de ces pays savaient bien ce qu’ils ne voulaient pas, mais ne savaient guère ce qu’ils voulaient ou qu’ils doivent vouloir. C’était évidemment exagéré puisque les pays en développement n’ignoraient pas que la libéralisation du commerce agricole était leur dénominateur  commun. Ce qui était vrai par contre, c’est qu’en dehors de la réforme des normes sur l’agriculture, très peu de ces pays avaient des propositions de leur intérêt à présenter. Ils manquaient souvent des compétences analytiques pour élaborer, à partir de leur réalité économique, des propositions de négociation dotées d’une solide base commerciale et légale, qui serviraient de contrepoids aux demandes des pays plus avancés et contribueraient à redonner un minimum d’équilibre aux négociations.

Il y a dix ans, la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) lançait ce que nous avons baptisée ‘l’agenda positif’ ou ‘proactif’ pour les négociations. Son ambitieux objectif était de donner à chaque pays les moyens et les capacités de formuler sa propre stratégie de négociation en fonction des avantages compétitifs qu’il peut avoir et de sa possibilité d’offrir certains produits. Aujourd’hui, plusieurs organisations internationales travaillent dans ce sens. Le Cadre intégré en faveur des Pays les Moins Avancés a donné des résultats encourageants, au moins du point de vue des études et des analyses sur les situations  concrètes. Néanmoins, le financement des projets sortis de ces analyses reste encore la pierre d’achoppement de tout l’effort. C’est pourquoi il faut envisager de faire de la coopération effective dans le domaine commercial un engagement impératif faisant partie des futures négociations et non pas seulement une déclaration de bonnes intentions sans aucune suite pratique. 

Contre la peur des pertes d’emplois,des politiques de compensation

De toutes les peurs, la peur de perdre des emplois est sans doute prépondérante en raison du risque de déstabilisation sociale qu’elle porte en elle. La difficulté ne doit être ni sous-estimée ni minimisée. Des bouleversements passagers ou plus durables du marché de l’emploi ont été observés à maintes reprises dans les économies africaines et latino-américaines, où la libéralisation rapide du commerce ne s’est pas accompagnée de la création d’emplois dans d’autres secteurs ou d’un renforcement des dispositifs de protection sociale. La crainte de ces conséquences négatives s’est vue aggravée aujourd’hui à cause de la concurrence de la Chine dans les industries intensives en main d’œuvre.

La seule façon efficace de contrer ce type de peur est de prendre des initiatives concrètes et adéquates dans chaque cas. Aux États-Unis, on a toujours prévu, depuis la présidence de John F. Kennedy il y a plus de 40 ans, des lois sur l’ajustement commercial qui visent à servir de complément social aux grandes négociations. Dans la version la plus récente adoptée en 2002, en même temps que le mandat de négociation accélérée des accords commerciaux et comme condition préalable obligatoire pour l’approbation de ce mandat, cette loi consacre des millions de dollars au recyclage des travailleurs qui perdront leur emploi à cause des accords, à leur entraînement et rééducation, à l’assurance santé et aux retraites. Si l’économie la plus compétitive et avancée au monde considère ces mesures d’ajustement comme un outil indispensable de la libéralisation des échanges, la communauté internationale ne serait-elle pas fondée à envisager un programme comparable d’aide multilatérale, de la Banque Mondiale par exemple, pour les pays pauvres qui ne disposent pas de moyens financiers pour le faire eux-mêmes ?

Il y a d’autres risques de nature comparable. Quand un accord en cours de négociation doit se traduire par une hausse substantielle des dépenses pour les pays en développement (comme dans le cas très connu de l’accord sur la propriété intellectuelle), il faut intégrer ces dépenses dans le calcul du ratio coûts-avantages dont dépend l’établissement d’équilibre dans les négociations. On peut aisément trouver des situations similaires : certains pays craignent, en conséquence de nouveaux accords, d’être pénalisés outre mesure par l’érosion des marges de préférence dont ils jouissaient auparavant ; d’autres, importateurs nets de produits alimentaires,  ont peur d’une augmentation de leur facture d’importation, si les produits agricoles subissent une élévation de prix après la suppression des subventions. Il ne serait pas juste que quelques-uns des pays les plus pauvres au monde soient obligés de payer un prix exorbitant au nom de la libéralisation du commerce. Il faut que l’ensemble de la communauté internationale et les économies destinées à récolter les bénéfices de ces efforts puissent offrir une compensation à ceux qui en feront les frais.

La peur de ne pas être préparé à la concurrence

Pour les producteurs dépendants essentiellement d’un nombre limité de matières premières – et ils sont de loin la majorité, même parmi quelques-uns des grands d’Amérique Latine et d’Afrique –l’avantage qu’ils pourront espérer tirer des négociations commerciales n’est pas évident. La raison est facile à comprendre : les négociations ne concernent que les produits où existent encore des barrières tarifaires aux exportations –  ce qui n’est pas le cas de la plupart des produits primaires de tarif zéro ou presque : café en grain, cacao, pétrole etc. Les problèmes principaux des matières premières sont de nature différente et n’ont jamais fait partie des agendas du GATT ou de l’O.M.C. : ce sont la tendance à la surproduction et à l’offre excédentaire, l’instabilité excessive des prix, et la réduction progressive du pourcentage du prix final qui revient au producteur. La problématique des matières premières a été oubliée pour le moment à cause de l’effet de l’augmentation énorme de la demande chinoise, mais elle reviendra, tôt ou tard. Les pays qui font face à ces situations devraient en priorité diversifier et renforcer leur secteur productif en investissant, notamment dans les manufactures ou services plus simples, dans la valeur ajoutée à leurs produits primaires, la technologie et les compétences de gestion.

La diversification et l’amélioration de l’offre sont les conditions indispensables pour devenir capable de participer efficacement à la concurrence internationale. Il faut se rendre compte que la concurrence est un jeu qui dépend, comme dans tous les jeux, de trois éléments : des règles justes, d’un arbitre impartial et de l’entraînement. L’Organisation Mondiale du Commerce est compétente pour remplir les deux premiers rôles, mais il n’existe aucune institution internationale ou programme spécifiquement conçus pour éduquer les pays pauvres dans le jeu concurrentiel.  Sans un effort soutenu dans ce sens, les accords de commerce ne seront jamais capables de réaliser leur promesse. Dans le meilleur des cas, une négociation réussie ne peut qu’ouvrir une opportunité d’exportation, mais pour tirer profit de cette opportunité, il faut posséder des conditions satisfaisantes d’offre, c’est-à-dire les produits demandés par le marché à des prix et des qualités compétitifs.

Toutes ces peurs disparaîtraient en grande partie si les grandes négociations commerciales s’accompagnaient, surtout pour les pays les plus pauvres et vulnérables, d’études sur leur probable impact sur l’emploi et d’autres conséquences sociales. Il s’agit d’une idée simple et similaire à ce qui se pratique déjà aujourd’hui en matière d’impact environnemental des grands travaux d’infrastructure. Il est impossible de nos jours de lancer un grand projet de travaux publics sans présenter préalablement l’étude des implications probables sur l’environnement. Pourquoi ne prendrait-on pas des précautions comparables pour évaluer l’impact social de la libéralisation des échanges ? Conduite dans un souci d’équilibre et de responsabilité, une approche de ce type aiderait beaucoup à dissiper les craintes, donnerait confiance dans le système commercial et permettrait une meilleure intégration des petits pays au système économique global.

‘Le salut par les pauvres’, selon Georges Bernanos

J’ai insisté, au début de cette intervention, sur la complexité des rapports Nord-Sud et sur l’inadéquation de les réduire à leur seule dimension de justice et de moralité. Apprendre à maîtriser la complexité des sociétés modernes constitue précisément l’essence du processus continu d’éducation et d’apprentissage qu’on appelle développement. Beaucoup des problèmes objectifs que j’ai décrits relèvent plus de cette dimension de maîtrise de la complexité que d’autres aspects. La fertilisation croisée ou réciproque d’idées, d’expériences et d’apports d’aide est la meilleure manière d’aider les pays du sud à faire cet apprentissage de la transformation constructive. Cette fertilisation doit être réciproque. Dans un très beau texte intitulé Patientia Pauperum, que Georges Bernanos a écrit en septembre 1942, au milieu de son long exil au Brésil pendant la Seconde Guerre Mondiale, il disait : « Je crois que le monde sera sauvé par les pauvres ». Il ajoutait : « ils le sauveront sans le vouloir, ils ne demanderont rien en échange, faute de connaître le prix du service qu’ils auront rendu (…) ils continueront comme auparavant de discuter avec le pharmacien, le boulanger, l’épicier, le propriétaire, de mettre au point, chaque fin de mois, leurs prodigieuses combinaisons, ils s’efforceront de poser correctement des problèmes aussi absurdes que la quadrature du cercle (…) La tradition de l’espérance est entre les mains des pauvres, ainsi que les vieilles ouvrières de Bruges gardent le secret d’un point de dentelle que les mécaniques ne réussiront jamais à imiter. »

Bernanos savait que, ni la correction des injustices, ni l’éducation pour la complexité, ne pourraient jamais suppléer ou faire abstraction de l’effort essentiel et prioritaire des pauvres eux-mêmes, de chaque société, de sa volonté de transformation et de sa capacité de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour y parvenir. C’est pourquoi dans un autre texte où il prenait congé de mon pays, il évoquait la résistance des enfants pauvres de la Croix-des-Âmes – a Cruz das Almas –, le ‘plus misérable faubourg de Barbacena’ où il habitait avec sa famille : « Le principe de cette résistance humble, inflexible à toutes les forces de mort, écrivait-il, [est] dans ce regard magnifique, plein d’une volonté de vivre humble et farouche, ce regard que je n’ai jamais vu à aucun enfant chez nous. »  Et il concluait avec des mots qui nous servent encore d’inspiration, si nous prenons le mot ‘liberté’ comme synonyme de ce rachat, de cette transformation pour dépasser la misère qui reste l’objet de nos préoccupations : « C’est le regard d’un peuple qui ne devra jamais sa liberté qu’à lui-même (…) parce qu’il (…) l’a conquise jour après jour, payée de son labeur obscur, de ses sacrifices sans nombre, de sa patience, de sa foi… »