Avons-nous trahi le projet économique et social de l'Europe ?

Conférence donnée lors de la session 1996 des Semaines sociales de France, « Entre mondialisation et nations, quelle Europe ? »

À l'heure où, en Europe, le chômage atteint des proportions dramatiques, la tentation est grande de placer la construction européenne au banc des accusés.
On ne peut donc esquiver la question : avons-nous réellement trahi le projet économique et social de l'Europe?
Et, pour y répondre, un court détour par l'histoire et les acquis de la construction européenne s'impose. Non, rassurez-vous, pour me lancer dans une vaste justification de l’œuvre accomplie.
Mais il me semble qu'avant de fustiger sans cesse l'impotence de l'Europe sociale, il serait bon d'avoir l'honnêteté de comparer les résultats atteints aux ambitions initiales et aux objectifs qui les ont enrichis, à la suite d'initiatives, telles que l'Acte unique, dont on ne soulignera jamais assez le rôle crucial qu'il a joué pour relancer et rééquilibrer la construction européenne.
Autrement dit, j'entends prendre cette interrogation au pied de la lettre : quel était, quel est, le projet social de la Communauté, devenue Union européenne? Avons-nous réellement failli aux ambitions des pères de la construction européenne?

Quel était le projet économique et social de l'Europe?

Reportons-nous un instant en 1957, date de la signature du traité de Rome. À cette époque, la principale ambition des six pays fondateurs de la Communauté était l'édification d'un vaste espace de paix et de prospérité fondé sur la coopération politique et économique.
Les visées sociales étaient, elles, étroitement limitées à trois principaux domaines : la mobilité des travailleurs; la formation professionnelle ; l'égalité hommes-femmes.

Le traité de Rome : un cadre limité
La juridiction européenne s'ordonnait alors autour du Marché commun et des facteurs de production, dont le travail, d'où les dispositions déjà mentionnées du traité de Rome.
Il doit être clair, par conséquent, que l'établissement d'une sécurité sociale harmonisée ou d'un régime de relations industrielles supranational n'a jamais fait partie des missions de la Communauté.
De plus, dans aucun des secteurs visés par le traité n'existaient d'indications claires sur comment ,et quand l'harmonisation et la coopération pouvaient être achevées au niveau européen. Limitées et ambiguës, les bases légales pour agir (les articles 117 et 118 du traité) ont donné lieu à des interprétations contradictoires. Les opportunités d'action étaient faibles.
Et ce non pas tant parce que les Six ne croyaient pas à la nécessité d'une politique sociale, mais parce qu'ils estimaient qu'elle devait demeurer au cœur de la souveraineté nationale.
À l'époque, toutes les organisations sociales — partis politiques, employeurs, syndicats — faisaient de la nation leur point d'ancrage fondamental. Nous étions, en effet, dans la phase de consolidation des États providences modernes. Un socle social considérable était déjà en place, au niveau de chaque nation. De nombreux secteurs — santé, éducation, retraite — étaient ainsi, dès le départ, appelés à rester durablement soustraits au contrôle communautaire.
D'où un schéma institutionnel particulièrement contraignant, toute avancée reposant alors sur l'accord, le plus souvent unanime, des États membres.
C'est là, nie semble-t-il, un élément à garder toujours à l'esprit dès lors qu'on tente de dresser un bilan de l'Europe sociale : les demandes adressées à la construction européenne en la matière ont toujours dépassé de très loin ce qu'elle pouvait réaliser. Et, soulignons-le, ont toujours été très au-delà de ce que les États membres étaient prêts à accepter, en dépit des bonnes intentions affichées.

La relance de 1985
Cet état de fait n'a pas été fondamentalement altéré au cours du temps. Quand j'ai pris mes fonctions, en 1985, il était évident qu'aucun État membre n'était prêt à accepter une relance de la construction européenne qui viserait à transférer au niveau supranational les compétences en matière d'emploi, de sécurité sociale, de culture et de santé. Les États membres invoquaient, pour justifier leurs positions, les spécificités nationales, l'attachement de leurs citoyens à leurs droits et à leurs modalités spécifiques. Cette diversité de fait se reflétait aussi à l'intérieur des organisations européennes, qu'il s'agisse du patronat ou des organisations syndicales. C'est pourquoi j'ai rencontré des difficultés, lors de la relance du dialogue social, en 1985, pour rapprocher les positions entre les partenaires sociaux. Ceci dit, nous avons pu progresser, obtenir l'adoption de positions communes du patronat et des syndicats. Après sept ans de dialogue social, le terrain était mûr pour la mise en oeuvre du protocole social adopté en 1992 à Maastricht.
Peut-on dire pour autant que nous n'avons pas été à la hauteur du projet initial, qui visait avant tout, je le rappelle, à concilier intégration économique et progrès social ?
Il me paraît indispensable, si l'on veut réellement apprécier l'apport de la construction européenne à sa juste mesure, de sortir d'une conception étroite du social. Conception étroite, car limitée aux seules fonctions traditionnelles de l'État providence, fonctions qui ont toujours été et resteront, nie semble-t-il, l'apanage principal des États nations.
Car, enfin, la libre circulation des travailleurs, l'équivalence des diplômes, la possibilité donnée à chacun d'étudier, de travailler, de prendre sa retraite dans le pays de son choix, qu'est-ce, sinon l'Europe sociale?
La montée en puissance des politiques structurelles — de 5 milliards d'écus en 1985 à 30 milliards d'écus aujourd'hui — consacrées au développement régional, à la conversion des zones industrielles en difficulté, au développement rural, qu'est-ce, sinon l'Europe sociale?
Permettez-moi de m'arrêter un instant sur cet exemple car il me paraît significatif.
Bien qu'elle ne soit pas traditionnellement classée dans la politique sociale, la réforme des politiques structurelles doit bel et bien être vue comme la première grande tentative européenne d'affronter les inégalités par une redistribution programmée entre les États membres, par le soutien des plans de développement associant états nationaux, autorités régionales et partenaires sociaux. Comment prétendre, ici, que nous n'avons pas réussi à concilier progrès social et intégration économique?
Bien sûr, d'importantes disparités régionales demeurent. Mais l'expérience menée depuis 1989 a bel et bien démontré que ces politiques étaient le facteur décisif permettant aux pays les moins avancés de réaliser des taux de croissance supérieurs à la moyenne de l'Union. Dans les quatre pays dits de la cohésion —Espagne, Portugal, Grèce et Italie —, les fonds structurels représentent 30 % de l'investissement public total et 2,5 % des emplois. Les résultats ont pu, dans certains cas, être spectaculaires. Pensons simplement à l'Irlande dont le MB par habitant est passé de 64 à 90 % de la moyenne communautaire entre 1983 et 1995. En contrepartie, les pays les plus riches ont vu s'accroître leurs possibilités d'exportation et d'investissement dans les pays de la cohésion. C'est donc un jeu à somme positive.
On pourrait allonger la liste des exemples, car rares sont les politiques de l'Union dont une dimension sociale soit absente. C'est notamment le cas de la politique agricole commune, qui n'a jamais obéi aux seuls critères de la rationalité économique mais a bien visé non seulement à soutenir le niveau des revenus agricoles, mais aussi à veiller au maintien de nombreuses exploitations familiales, grâce notamment aux aides directes aux revenus.
J'ajoute que la France n'est pas oubliée, puisque les politiques structurelles couvrent 46 % du territoire. Beaucoup d'élus régionaux et locaux vous diront combien cette aide européenne est souvent décisive pour la mise en œuvre d'actions de développement ou de reconversion.
Par ailleurs, grâce aux dispositions de l'Acte unique de 1987 sur les conditions d'hygiène, de santé et de sécurité sur les lieux de travail, l'adoption, par exemple, de mesures protectrices face à des risques technologiques nouveaux tels le travail sur écran ou les biotechnologies, qu'est-ce, sinon l'Europe sociale?
Enfin, comment ne pas saluer, après des années d'effort, l'émergence des conventions collectives au niveau européen, avec deux accords, l'un portant sur le droit à l'information et à la consultation des travailleurs dans les sociétés multinationales, l'autre sur le congé parental.
Bien sûr, plus que tout autre j'ai conscience des lacunes de la construction européenne. Bien sûr, d'immenses progrès restent à faite. Mais, non, nous n'avons pas démérité. Nous avons été aussi loin que les dispositions du traité le permettaient. Nous avons dépassé les ambitions originelles des pères fondateurs de la Communauté.
C'est pourquoi j'ai voulu en finir avec cette antienne de « l'Europe sociale, parent pauvre de la construction européenne ». Non, le socle social de l'Europe existe. À nous de le faire vivre, de le faire évoluer dans un monde en pleine mutation.