Session 1998
L’exercice de la démocratie face à la contrainte économique
par Pierre-Noël Giraud
Les États sont-ils devenus impuissants, en matière
économique, en raison de la mondialisation ? Le véritable pouvoir
économique est-il désormais aux mains d'acteurs nomades et incontrôlables
qui n'ont d'autre but que l'accumulation illimitée d'argent ? L'économie
dicte-t-elle désormais ses lois à la politique ?
« Oui » répond aujourd'hui à ces questions
un très large et surprenant consensus. Large, car il s'étend des
ultralibéraux à ce que l'on nomme depuis peu « la gauche
des gauches ». Surprenant, car il rassemble des gens dont les conceptions
du monde et de l'économie sont par ailleurs fort différentes.
Les libéraux, ayant toujours milité pour un État minimal,
se félicitent que la mondialisation rogne enfin les pouvoirs des États
providence. Mais ceux, à gauche, qui soutiennent la thèse que
« les marchés financiers exercent aujourd'hui une dictature inadmissible
sur les États », partagent en vérité la même
analyse, même s'ils en apprécient différemment les conséquences.
Localiser dans la spéculation et les marchés financiers la source
de tous nos maux, et ne proposer par conséquent que des mesures de régulation
mondiale, telle une taxe « Tobin » sur les mouvements de capitaux,
c'est exempter en fait les États nationaux de leurs responsabilités
internes. C'est en fin de compte entériner la thèse de leur impuissance.
Je ne suis pas de cet avis. Je pense qu'il faut briser ce consensus si l'on
veut combattre le sentiment d'impuissance et les angoisses qu'il engendre. Il
ne sert à rien d'avoir peur de la mondialisation. Il faut d'abord en
comprendre les mécanismes. Il faut ensuite identifier les marges de manoeuvre
qui restent incontestablement aux mains des États pour en influencer
le cours. Enfin et surtout il faut savoir, à l'intérieur de cet
espace des possibles, ce que nous voulons et le prescrire à nos gouvernements,
donc faire de la politique.
Je ne saurais évidemment que proposer, sur ces très
vastes questions, que quelques éléments de réflexion, en
cinq points. Il me semble qu'il est utile en préambule de préciser
l'intérêt, mais surtout les limites, de l'analyse économique,
de tracer des frontières entre l'économie et la politique, et
d'affirmer le caractère politique de toute politique économique.
J'indiquerai ensuite quels sont à mes yeux les principaux mécanismes
à l'oeuvre dans la mondialisation économique. Je tenterai alors
de critiquer la part de fantasme et d'occultation des responsabilités
gouvernementales qui s'exprime à mon avis dans la démonisation
de la spéculation et des marchés financiers. J'illustrerai l'existence
de marges de manoeuvre internes des gouvernements par le cas du principal «
scandale économique » en Europe : le chômage de masse. Enfin,
après avoir suggéré ainsi que les gouvernements sont objectivement
beaucoup moins impuissants qu'on ou qu'ils le prétendent, je proposerai
quelques hypothèses sur les raisons pour lesquelles, malgré cela,
ils ne mettent pas en oeuvre les politiques qui permettraient de réduire
les effets incontestablement négatifs pour beaucoup de la mondialisation,
et ce tant au niveau de la régulation internationale qu'au niveau des
politiques économiques internes. Ceci nous entraînera au coeur
des interrogations de ces journées sur la démocratie contemporaine.
1. L'analyse économique ne peut produire ni lois
universelles ni normes de comportement des gouvernements
Les économistes, pris dans leur ensemble, sont aujourd'hui
largement responsables de l'incompréhension, voire du rejet manifesté
à l'égard de leur discipline. Nombre d'entre eux en effet font
dire à l'analyse économique beaucoup plus qu'elle ne peut. Il
est en particulier faux de prétendre que l'analyse économique
peut établir des lois générales valables en tout temps
et en tout lieu. Mais d'abord des lois de quoi ? De la création de richesse
matérielle et de sa répartition, dit-on depuis les classiques
fondateurs : Smith et Ricardo. À mon avis, puisque la notion de richesse
est toute relative - on est pauvre, au-delà du minimum vital, que par
rapport à des riches -, la question centrale en économie est en
réalité celle de l'inégalité : inégalité
entre nations et au sein des nations. Peut-on formuler des lois générales
expliquant l'évolution de ces deux types d'inégalités et
leurs rapports ? Non ! On trouve d'ailleurs dans l'histoire une grande diversité
de situations. À certaines périodes, dans certains pays, les inégalités
sociales internes se réduisent et des inégalités entre
nations s'accroissent, comme dans l'après-guerre, ou c'est l'inverse,
comme aujourd'hui; ou encore les deux types d'inégalités se réduisent,
ou les deux s'accroissent. La raison en est qu'il n'existe rien qui puisse se
nommer « le » capitalisme. Il a existé, il existe aujourd'hui,
et il existera demain « des » capitalismes très différents
les uns des autres du point de vue de la dynamique des inégalités.
Ces différences viennent fondamentalement de deux types de facteurs :
les rapports entre territoires, en particulier leur degré d'ouverture
les uns aux autres - ici intervient la mondialisation -, et les politiques économiques
conduites par les États, elles-mêmes influencées par des
facteurs culturels. Entre la période de l'après-guerre et aujourd'hui,
nous avons changé de capitalisme. Les dynamiques des inégalités
ne sont plus les mêmes. Celles qui sont aujourd'hui à l'oeuvre
sont : rattrapage rapide de milliards d'hommes dans les pays émergents,
ce dont il faut se réjouir, mais creusement partout des inégalités
internes. Ces tendances ne vont se poursuivre que si le type de rapports entre
territoires et le type de politiques économiques suivies par les gouvernements
ne changent pas. Mais s'ils changeaient, on aurait d'autres dynamiques économiques.
Bref, il n'existe pas de lois économiques générales, comme
prétendait en formuler Marx pour « le » capitalisme ou comme
prétendent en formuler les économistes néoclassiques non
seulement pour « le » capitalisme mais pour toutes les sociétés
humaines envisageables, mais on petit énoncer les lois « d'un »
capitalisme particulier, spatialement et temporellement localisé.
Ensuite, l'analyse économique ne peut, en général,
prétendre être normative, c'est-à-dire prescrire aux gouvernements
ce que, en tout état de cause, « il faut » faire. Ce à
quoi elle peut prétendre est de prévoir quelles seront les conséquences
de telle ou telle mesure de politique économique. Si elle se permet alors
de prononcer: « il faut », c'est uniquement dans un sens instrumental.
Ainsi, elle peut dire aux gouvernements européens : si vous voulez réduire
le chômage, alors « il faut » faire ceci ou encore cela, et
si vous choisissez telle mesure plutôt que telle autre, voici quels seront
les autres effets, par exemple sur la répartition, de la mesure choisie.
Un économiste ne pourrait dire « il faut », de manière
absolue, que s'il découvrait une mesure qui améliore le bien-être
de certains sans léser personne. Ce serait le cas par exemple d'une mesure
« miracle » qui permettrait de doubler le rythme de croissance et
qui supprimerait le chômage sans que personne n'y perde. Une telle mesure
ne pourrait en effet que faire l'unanimité. Or des mesures de ce type
sont en vérité plutôt rares. Les politiques keynésiennes
passaient pour telles, mais ce n'était pas le cas. D'ailleurs Keynes
lui-même proclamait bien haut que ce qu'il visait était «
l'euthanasie des rentiers » au profit des entrepreneurs et des salariés
: il ne s'agissait donc pas de contenter tout le monde.
On peut certes juger « juste » une politique économique
qui défavorise une petite minorité de nantis au profit d'une majorité.
En tant qu'homme, c'est d'ailleurs mon avis. Mais on doit rester conscient que
ce jugement n'est en rien économique. Il est politique. La question de
savoir ce qu'est une politique économique « juste » a fait
couler des flots d'encre. Amartya Sen, le dernier prix Nobel d'économie,
s'y est illustré. Mais Sen a bien soin de préciser qu'il considère
ce genre de travaux comme de la philosophie morale et politique et non comme
de l'économie. Si tous les économistes avaient le souci d'expliciter
en permanence la portée et les limites de leurs analyses et traçaient
une nette démarcation entre l'analyse économique et le choix politique,
une large part des incompréhensions actuelles serait levée et
le débat proprement politique en serait grandement clarifié.
2. La mondialisation
Elle est provoquée par la mobilité de plus en
plus grande des marchandises, des capitaux et des informations codifiables,
tandis que les hommes restent, eux, pour l'essentiel attachés à
un territoire. Cette mobilité croissante a une double dimension : technico-économique
et politique. Le progrès technique la favorise en abaissant les coûts
de transport des marchandises et en rendant possible la circulation à
coût dérisoire d'énormes quantités d'information
codifiées. Mais il a également fallu qu'elle soit autorisée
par les États, qui, depuis la fin de la dernière guerre, ouvrent
de manière croissante leurs frontières, sauf aux hommes. Après
quarante ans, la liberté de circulation des capitaux est ainsi devenue
totale entre pays à devises convertibles. Celle des marchandises est
telle qu'on peut désormais faire fabriquer une prothèse dentaire
en Chine. Celle des informations codifiées, par Internet, est en passe
de bouleverser profondément de nombreux services qui jusqu'ici exigeaient
la présence simultanée en un même lieu du producteur et
du consommateur.
En quelques mots, quelles en sont les conséquences ?
Fondamentalement, que les éléments fixes de l'économie,
à savoir les hommes et les ressources fixes du territoire qu'ils habitent
(infrastructures, ressources naturelles, etc.) sont désormais mis en
compétition de manière croissante par la circulation des éléments
mobiles: capitaux, marchandises et informations codifiées. Concrètement,
un épargnant, quel que soit l'endroit où il vit, peut désormais,
grâce à un système financier mondial, mettre en compétition
l'ensemble des emprunteurs du monde, et d'abord les entreprises et les États.
D'autre part, un nombre croissant d'entreprises dites « globales »,
avant de décider de la localisation d'une de leurs activités,
comparent désormais à l'échelle mondiale le rapport qualité/prix
des ressources fixes, et en particulier des hommes, dont elles ont besoin pour
cette activité.
Peut-on pour autant parler d'économie mondiale, d'une
économie mondiale unique ? Non, malgré la fortune du mot. En effet,
on ne pourrait en parler que si les hommes eux aussi circulaient sans aucune
entrave. Ce n'est pas le cas. L'espace mondial reste découpé en
territoires, sous souveraineté d'États. Chaque État garde
un pouvoir considérable sur les éléments fixes de son territoire,
mais aussi dans une certaine mesure, parce que les mobilités ne sont
pas parfaites, sur les éléments mobiles qui traversent ses frontières.
Nous ne vivons pas, et nous ne vivrons pas à un horizon prévisible,
dans un monde sans frontières. Les phénomènes économiques
résultent donc toujours à la fois de l'interaction des comportements
d'acteurs individuels, de firmes, de banques, poursuivant leurs objectifs propres,
mais aussi des interventions des États dans leur territoire et aux frontières
de celui-ci. Les politiques économiques conservent donc le pouvoir d'influencer
les dynamiques économiques. Mais il me faut maintenant quitter ce niveau
élevé d'abstraction et illustrer mon propos par deux exemples:
la crise financière qui a débuté en Asie durant l'été
1997 et le chômage en Europe.
3. Spéculation et crises financières
Pour certains, la mondialisation financière et le développement
des marchés dérivés ont permis le développement
d'une économie « virtuelle », de « casino »,
engendrant une succession de bulles spéculatives et de krachs qui déstabilisent
et entravent gravement le fonctionnement de l'économie réelle,
et qui seraient ainsi la cause principale du mal dans le domaine économique.
Voilà vraiment un domaine où règne dans l'opinion une grande
confusion. Pour tenter d'y mettre un peu d'ordre, je procéderai par quelques
mises au point
- Tout d'abord, il faut s'entendre sur ce dont on parle. Appelons «
sphère réelle », au sein des activités économiques,
l'ensemble des activités de production de biens et services, et «
sphère financière » l'ensemble complémentaire du
précédent, c'est-à-dire ces activités économiques
où l'argent s'échange contre des titres et les titres contre
de l'argent et ainsi de suite, sans passage par des investissements dans des
moyens matériels de production. La première chose qu'il faut
alors souligner avec force, c'est que la sphère réelle ainsi
définie a absolument besoin d'une partie au moins de la sphère
financière pour fonctionner. L'activité productive serait gravement
entravée s'il n'y avait pas des activités financières
pour faire circuler l'épargne, des acteurs qui la constituent vers
les acteurs qui l'investissent de façon productive. Quant aux marchés
dérivés, la protection qu'ils permettent contre les risques
de prix est indispensable. Tous les acteurs soumis à des fluctuations
imprévisibles des prix des monnaies, de certaines marchandises comme
le pétrole, ou des taux d'intérêt ont besoin des marchés
dérivés pour se couvrir contre ces risques. Ce ne sont pas des
marchés où seuls des spéculateurs jouent entre eux. Cela
dit, il est vrai qu'il existe aussi au sein de la sphère financière
d'autres types d'activités qui consistent à tenter d'augmenter
une somme d'argent initiale uniquement en la déplaçant rapidement
d'un instrument financier à un autre pour essayer de profiter d'une
évolution favorable attendue du prix de certains de ces instruments.
Faut-il qualifier cette activité de spéculative ? Incontestablement
oui.
- La spéculation consiste en effet à prendre délibérément
un risque de prix. Elle consiste à acheter un actif financier ou un
bien en espérant que son prix va monter, alors qu'on sait que ce prix
peut aussi bien baisser. Mais dans ces conditions, tout épargnant qui
place son épargne dans autre chose que l'actif le plus sûr et
donc le moins rentable (par exemple un livret A de caisse d'épargne
ou des bons du Trésor), qui la place par exemple dans des actions dont
les prix peuvent monter ou baisser, est un spéculateur.
- Aujourd'hui, la mondialisation des marchés financiers et le développement
des marchés dérivés ont considérablement accru,
pour quiconque détient une épargne et cherche des placements
risqués mais potentiellement rentables, les possibilités de
spéculer. De fait, une bonne partie de l'épargne mondiale, y
compris celle des classes moyennes, voire des salariés les moins bien
payés, épargne gérée par des fonds de pension
et des établissements financiers, est placée en actifs risqués,
par exemple en actions ou en obligations à risques. Un ménage
français sur deux a désormais de l'épargne placée
en Bourse, et la proportion est encore plus grande dans les pays à
système de retraite par capitalisation. Les spéculateurs aujourd'hui
sont donc extrêmement nombreux, et il n'a sans doute jamais été
aussi facile de spéculer.
- On ne peut donc à la fois trouver souhaitable qu'une partie de l'épargne
parvienne à être rémunérée à des
taux élevés (supérieurs à la croissance mondiale)
et s'étonner que les marchés financiers connaissent régulièrement
des krachs succédant à des bulles spéculatives. À
partir du moment où une très large part de l'épargne
mondiale cherche, en circulant d'un marché à l'autre, une rentabilité
maximum, les marchés financiers connaîtront inévitablement
une succession de phases d'emballement suivies de sévères corrections.
- Ne faut-il pas cependant, pourrait-on m'objecter, faire une différence
entre le petit épargnant qui demande à son fonds de pension
de lui préparer la meilleure retraite possible et les « grands
spéculateurs » qui, eux, manient des milliards de dollars et
auraient ainsi les moyens de dicter leur loi aux gouvernements ? Tout d'abord
je répondrai que les fonds de pension eux aussi manient des milliards
de dollars et que les différences de comportement entre eux, les grandes
banques et les fonds ouvertement « spéculatifs », tels
LTCM qui a fait récemment une faillite retentissante, sont souvent
assez difficiles à identifier. Mais là n'est de loin pas le
tout de la question. Les moyens techniques existent aujourd'hui pour que la
spéculation se développe à grande échelle, c'est
entendu. Mais quelles sont les raisons économiques pour lesquelles
elle se développe de manière que beaucoup jugent excessive et
déstabilisante ? Dans de très nombreux cas, ces raisons concernent
ce que nous avons appelé la sphère réelle. Prenons justement
l'exemple de « grands » spéculateurs qui attaquent massivement
une monnaie et, selon l'opinion, provoquent ainsi sa baisse. Sans entrer dans
le détail technique, il faut savoir que cela ne réussit que
si, d'une part, la monnaie en question est objectivement surévaluée
et que, d'autre part, les gouvernements demandent à leurs banques centrales
de défendre malgré tout cette monnaie, donc d'acheter, pour
en maintenir le cours, les quantités que les spéculateurs vendent.
Les spéculateurs ne font que déclencher une crise. Les raisons
qui rendent la crise possible n'ont rien à voir avec eux. Ils déclenchent
la crise et sont également responsables de la forme brutale qu'elle
peut prendre. Mais les responsabilités fondamentales reviennent aux
gouvernements, qui ont laissé s'accumuler les facteurs de crise (conduisant,
par exemple, à la surévaluation d'une monnaie) et ne les ont
pas traités à temps.
- Prenons un autre exemple pour l'illustrer, celui de la crise asiatique
de 1997. On a, à juste titre, souligné le rôle qu'ont
joué les spéculateurs dans le déclenchement de cette
crise. On a aussi souligné que l'effondrement de la valeur des actions,
de la valeur des biens immobiliers, de la valeur des monnaies d'un certain
nombre de pays du Sud-Est asiatique est en réalité la sanction
inévitable de bulles spéculatives antérieures. La question
devient donc : « Pourquoi y a-t-il eu des bulles spéculatives
? ». On avance des raisons qui relèvent de la politique monétaire
des gouvernements de ces pays: ils n'ont pas suffisamment contrôlé
leurs systèmes bancaires. Se croyant à l'abri des risques de
change, en raison de l'engagement qu'avaient pris leurs gouvernements de maintenir
une parité fixe entre le dollar et leurs monnaies, les banques de ces
pays ont emprunté massivement à l'étranger et ont reprêté
en monnaie locale à des acteurs internes qui ont utilisé ces
prêts pour acheter ou construire des immeubles, acheter des actions.
C'est exact. Mais il existe une autre raison plus fondamentale à mon
avis, et moins fréquemment soulignée dans les analyses de cette
crise, c'est le caractère très inégal de la répartition
dans ces pays. Les riches y sont très riches et cherchent donc à
placer l'essentiel de ce qu'ils gagnent pour s'enrichir encore. Pour placer
cet argent, ils ont deux possibilités : le placer dans l'économie
réelle ou chercher à valoriser au mieux cette épargne
sur les marchés financiers ou immobiliers en spéculant. S'ils
n'ont pas plus investi dans l'économie réelle et donc s'ils
ont alimenté par leur épargne la bulle spéculative, c'est
que les perspectives de la rentabilité des investissements dans la
sphère réelle leur paraissaient insuffisantes par rapport aux
espoirs de gains risqués dans le domaine de la spéculation.
En effet, pour investir dans la production de manière rentable, il
faut qu'il existe, en face de la production croissante, une demande de consommation
croissante. Or c'est là que l'on retrouve l'inégale répartition
des revenus. Si les fruits de la croissance dans ces pays se concentrent excessivement
en un petit nombre de mains, il est clair que les revenus des pauvres, qui
eux consomment l'essentiel de leurs revenus, n'augmentent pas assez vite pour
justifier des investissements massifs dans la sphère réelle.
Une large part de l'épargne des riches, augmentée des crédits
que des banques mal contrôlées leur accordent généreusement,
va donc être investie en actifs spéculatifs. Il s'agit bien sûr,
dans un premier temps, d'un phénomène auto-entretenu : ces investissements
font monter le prix de ces actifs, ce qui les justifie a posteriori et en
attire d'autres. C'est la bulle qui gonfle. Mais elle finit toujours par crever,
car on ne peut distribuer, in fine, plus de richesse qu'il n'en a été
réellement créée. Le krach détruit massivement
le capital excédentaire, celui qui a été artificiellement
créé par la bulle spéculative et ne correspond à
aucune augmentation de la richesse réelle. La sphère réelle
a imposé sa loi. - Les gouvernements ne peuvent-ils vraiment rien faire
pour limiter ces phénomènes spéculatifs ? À l'évidence,
ils le peuvent. La crise asiatique, par exemple, délivre des leçons
de portée générale. Si les pays asiatiques souhaitent
éviter le renouvellement de ce genre d'épisode, il est clair
que trois mesures de politique économique sont à mettre en oeuvre
: premièrement, un contrôle beaucoup plus étroit de leur
système bancaire afin qu'il cesse d'alimenter pratiquement sans frein
les investissements à rentabilité douteuse et les opérations
spéculatives ; deuxièmement, adopter des politiques de taux
de change plus flexibles et réalistes (la volonté de maintenir
coûte que coûte un taux de change fixe entre le dollar et les
monnaies du Sud-Est asiatique est l'une des causes de la crise) ; troisièmement,
soutenir beaucoup plus que cela n'a été fait jusqu'à
présent la consommation intérieure, de manière que la
demande offre des perspectives telles que les investissements opérés
dans la sphère productive apparaissent comme des investissements plus
rentables que ce qu'ils ont pu apparaître précédemment.
Le premier ministre de la Malaisie, plutôt que de tenir des propos ouvertement
antisémites sur la spéculation internationale, ce qu'il a fait
en 1997, serait plus crédible s'il faisait un bilan approfondi des
raisons pour lesquelles des bulles spéculatives ont pu se déployer
dans son pays. Les discours sur la dictature des marchés financiers,
quand ils sont tenus par des hommes d'État, manifestent une large part
d'hypocrisie. Il s'agit très souvent de masquer que d'autres politiques
auraient été possibles, qui n'auraient pas conduit aux situations
de crise que l'on connaît ici ou là.
- Reste que le système monétaire international fonctionne mal.
En effet, d'une part une création monétaire mal contrôlée
alimente la spéculation tandis que les investissements de long terme
sont financés de manière excessive par des crédits de
court terme. D'autre part, lors d'une crise, le FMI se précipite pour
prêter aux banques en faillite et aux États au nom du risque
« systémique », c'est-à-dire du risque de faillites
en chaîne. Ce faisant, il « sauve » certains spéculateurs,
qui sont ainsi dispensés d'assumer les risques qu'ils ont pourtant
pris en connaissance de cause. C'est ce que résume la formule : «
Dans le système actuel, les gains (d'opérations financières
risquées) sont privés, mais les pertes sont socialisées.
».
- Après les crises asiatique, puis russe, et devant les crises latino-américaines
qui menacent, le problème est bien identifié. Dans un capitalisme,
on n'empêchera jamais la spéculation. La seule chose à
faire est de s'assurer que ceux qui veulent prendre des risques aient les
moyens d'assumer eux-mêmes les pertes et qu'ils les assument effectivement.
Cela limiterait sans aucun doute la spéculation, et surtout réduirait
les conséquences en chaîne de risques non assumés. Quant
aux moyens pour le faire, ils sont dans leurs grandes lignes parfaitement
connus, et les propositions raisonnables ne manquent pas (la taxation systématique
des mouvements internationaux de capitaux que proposent certains n'en fait
pas partie, à mon avis). Tout le monde ou presque convient que les
États doivent contrôler beaucoup mieux les systèmes bancaires
et réformer les instruments d'intervention d'urgence en cas de crise
de liquidités, sans exclure la possibilité d'entraver temporairement
les mouvements de capitaux à court terme. Ces moyens relèvent
tous du pouvoir des États.
- En conclusion, qu'il s'agisse des causes profondes des crises financières,
des moyens d'en limiter l'ampleur ou de ceux d'en circonscrire les effets
destructeurs à ceux-là seuls qui tiennent à être
des joueurs, on trouve la responsabilité, individuelle ou collective,
des États. Pourquoi n'agissent-ils pas mieux et n'en font-ils pas plus
? Nous y reviendrons.
- Cela dit, il est incontestable que la globalisation financière,
en mettant tous les territoires en concurrence pour attirer l'épargne
mondiale, modifie les marges de manoeuvre des États en matière
de politique monétaire. En fait, en promouvant ou en acceptant la globalisation
financière, les États se sont interdits de recourir à
un instrument très particulier de politique économique : l'inflation.
Or on ne dira jamais assez quel merveilleux instrument - pour les gouvernements
- était l'inflation ! Elle leur permettait d'opérer des transferts
pratiquement invisibles, donc sans douleur. Elle leur permettait de s'endetter
largement, car elle se chargeait ensuite d'alléger la dette publique.
Elle permettait aux entreprises du territoire de bénéficier
d'une épargne locale gratuite, voire rémunérée
à des taux négatifs, car cette épargne était «
piégée » dans le territoire par le contrôle des
mouvements de capitaux. Il est clair que la globalisation financière
rend l'inflation inutilisable et même perverse.
- La politique monétaire, c'est-à-dire l'action de la banque
centrale sur les taux d'intérêts à court terme, n'a cependant
pas perdu toute efficacité. Nous avons eu cette impression en France,
à juste titre, lors de la phase de convergence vers l’euro. La
politique monétaire en France était alors dictée par
ce que faisait la Bundesbank. En effet, les gouvernements français
successifs, pour réussir ce qui fut à l'origine un projet français
: le passage rapide à l'union monétaire, ne pouvaient pas se
permettre de « décrocher » le franc du mark ni de manifester
le moindre écart par rapport à la conception de l'orthodoxie
monétaire qui était celle du gouvernement allemand. C'était
la condition sine qua non du ralliement de l'Allemagne à une union
monétaire rapide. Mais avec l'euro, l'Europe devrait retrouver une
liberté en la matière au moins aussi grande que celle des États-Unis.
4. Le chômage en Europe
C'est à propos du principal problème économique
en Europe, le chômage, que je voudrais montrer l'existence de marges de
manoeuvre, cette fois internes, des gouvernements.
Et d'abord, le chômage a-t-il quelque chose à voir avec la mondialisation
? La majorité des économistes professionnels pensent que non.
Pour eux, c'est le progrès technique qui en est l'origine. Ce n'est pas
mon avis. Je dirai en quelques mots pourquoi.
Lorsque les territoires étaient beaucoup plus fermés
qu'ils ne le sont aujourd'hui, et surtout lorsque la mise en compétition
de ces territoires par les éléments mobiles de l'économie
était beaucoup plus modérée, les entreprises d'un territoire
étaient certes en compétition entre elles, mais dans la même
zone monétaire, et dans des conditions d'identité des coûts
salariaux et des règles de la concurrence. Les entreprises modéraient
donc la compétition par les prix, car cette forme de compétition
est l'horreur pour un chef d'entreprise, au profit d'une compétition
par la différenciation des produits. À partir du moment où
la globalisation met en compétition des entreprises localisées
dans des territoires très différents, la compétition par
les prix fait rage et les entreprises sont toutes obligées de s'aligner
rapidement sur la productivité des meilleures d'entre elles. Si le retard
de productivité d'une entreprise vient de son insuffisante productivité
du travail, elle va procéder à des licenciements massifs. Il n'est
pas d'autres raisons à la vague récente de downsizing, de reengineering,
mais aussi à l'obsession de la shareholder value, que la nécessité,
engendrée par la globalisation de la compétition, de l'alignement
de chaque firme, dans chaque territoire, sur les normes de la plus productive
et de la plus rentable pour ses actionnaires. Dans un premier temps, le processus
de globalisation engendre donc une accélération du rythme de destruction
d'emplois dans les pays riches. Il en est ainsi beaucoup plus, soulignons-le
ici pour éviter des malentendus, en raison de la compétition entre
les pays riches eux-mêmes qu'en raison de la concurrence des pays à
bas salaires, même si le rôle de celle-ci est loin d'être
aussi négligeable que certains le prétendent et va de plus, à
mon avis, s'accroître avec l'entrée sur la scène mondiale
de pays émergents tels que la Chine et l'Inde, énormément
plus peuplés que les premiers « dragons ». Mais cette destruction
initiale d'emplois n'est qu'un premier temps, car dans tout territoire il existe
en permanence à la fois un processus de destruction d'emplois et un processus
de création d'emplois. Si ces deux mouvements s'équilibrent, il
n'y a pas de chômage.
Pour comprendre ce qui se passe ensuite, après cet effet
initial, il faut faire une distinction, qui me paraît aujourd'hui fondamentale,
entre les emplois que j'appelle « compétitifs » et les emplois
que j'appelle « protégés ». Les emplois compétitifs
sont ceux qui, au sein d'un territoire, sont soumis à une compétition
avec des emplois qui sont situés dans d'autres territoires. S'ils se
maintiennent dans un territoire, c'est qu'ils sont capables de soutenir la compétition
des emplois compétitifs situés dans les autres territoires, sinon
ils disparaissent dans le premier territoire et se développent dans les
autres. Les emplois compétitifs se battent entre eux à échelle
mondiale directement pour des parts du marché mondial. Les emplois protégés
sont ceux qui, au sein d'un territoire, ne sont en compétition, d'ailleurs
éventuellement très vive, qu'avec des emplois situés dans
le même territoire. Ils se battent entre eux pour des parts d'un marché
local, tout au plus national, dont la taille ne dépend que des revenus
distribués sur le territoire. Nous avons donc dans le même territoire
des emplois compétitifs et des emplois protégés. Or, dans
un pays riche, le premier effet de la globalisation est, comme nous l'avons
vu, d'accélérer d'abord le rythme de destruction des emplois compétitifs.
Toute la question est alors : est-ce que dans un territoire donné la
création de nouveaux emplois compétitifs est assez rapide pour
compenser le mouvement de destruction, qui s'est lui-même accéléré
en raison de la globalisation ? Si oui, il n'y a aucun problème, il n'y
a pas de chômage et il n'y a pas de croissance des inégalités.
Sinon, il y a une destruction nette d'emplois compétitifs. Il faut alors,
pour que le chômage n'augmente pas, que les salariés « expulsés
» du secteur compétitif retrouvent un emploi dans le secteur protégé,
c'est-à-dire le secteur qui produit les biens et les services qui ne
sont pas soumis à la compétition internationale.
Aux États-Unis, par exemple, l'industrie manufacturière,
un secteur soumis à la compétition globale, a perdu énormément
d'emplois. Ces emplois ont été remplacés par des emplois
dans les services de proximité, en particulier dans les services aux
ménages, qui sont donc des emplois protégés. Mais, afin
que ce secteur arrive à créer suffisamment d'emplois protégés
pour éviter la croissance du chômage, il a fallu que la demande
pour ces services augmente rapidement. Pour cela, il a fallu que le prix de
ces services baisse de manière continue et donc que les salaires dans
le secteur protégé baissent par rapport à ce qu'ils sont
dans le secteur compétitif. Dans ce cas, on n'a pas de chômage,
mais on a une croissance des inégalités entre ceux qui restent
compétitifs et la masse de ceux qui ont dû se « recaser »,
si je peux me permettre cette expression, dans le secteur protégé.
Bref, dans les années quatre-vingt et au début des années
quatre-vingt-dix, les États-Unis mais aussi la Grande-Bretagne n'ont
pas connu d'explosion du chômage comme en Europe continentale, mais les
inégalités de salaires s'y sont beaucoup plus fortement creusées,
et le phénomène des working poors s'est développé.
Je voudrais souligner que le processus que je viens de décrire
n'est pas fatal. J'insiste sur le fait que, si, dans un territoire, les acteurs
économiques sont suffisamment dynamiques pour créer en permanence
suffisamment d'emplois compétitifs, le phénomène d'accroissement
du chômage ou des inégalités ne se produit pas. Les gouvernements
ne sont pas sans pouvoir pour établir leur territoire dans cette heureuse
situation. Certes, les politiques macro-économiques classiques sont ici
de peu de secours. Ce dont il s'agit en effet est d'améliorer la capacité
de rétention et « l'attractivité » du territoire pour
les emplois compétitifs. Aménagement du territoire, formation,
recherche publique bien transférée, stimulation de la création
d'entreprise sont ici les instruments adéquats. On remarquera que ces
politiques économiques, si elles réussissent, sont a priori de
la catégorie rare et bénie des politiques qui ne font que des
gagnants. En effet, plus les emplois compétitifs sont nombreux dans un
territoire, mieux c'est pour tous. Elles font donc l'unanimité, et on
les trouve, avec des variantes techniques, au programme de tous les partis.
Le problème, puisqu'il s'agit d'améliorer l'attractivité
d'un territoire par rapport aux autres, est que tous ne peuvent y parvenir en
même temps. C'est le cas de l'Europe où les gouvernements ont donc
à traiter un grave problème de chômage.
Quels sont les moyens dont disposent les États pour le
combattre ? La question centrale me semble aujourd'hui être la suivante.
Existe-t-il des politiques qui permettraient de supprimer le chômage sans
que personne y perde ? Je suis de ceux qui pensent que la réduction du
chômage en Europe ne pourra, en aucun cas, résulter uniquement
de politiques macro-économiques de relance de la consommation ou de l'investissement.
Avec une politique macro-économique aujourd'hui louée pour son
pragmatisme et son efficacité, les États-Unis parviennent à
une croissance moyenne de 3 % par an. Même après l'euro, il n'y
a aucune raison que l'Europe puisse faire mieux. Or une croissance de 3 % par
an en France réduirait le chômage de 150 000 à 200 000 personnes
par an.
En d'autres termes, le chômage, en Europe, a une dimension
structurelle et non pas simplement conjoncturelle. Il faut donc pour le supprimer
des politiques ayant un contenu structurel. Tout le monde sait ce que l'on pourrait
faire. La réduction du chômage n'est pas un problème pour
la théorie économique. De plus, il n'y a pas de solution unique.
Plusieurs types de politiques économiques seraient susceptibles de réduire
le chômage structurel. Très schématiquement, trois types
de solutions sont possibles ainsi que toute combinaison des trois. La première
est la solution libérale : suppression du salaire minimum et flexibilisation
des marchés du travail afin que le marché fixe librement le prix
de chaque catégorie de force de travail. Elle admet une variante : baisser
drastiquement les charges sur les bas salaires. La deuxième est la réduction
du temps de travail. Cette solution mériterait, à elle seule,
tout un développement, car les modalités de réduction peuvent
être très différentes. Il y a un vaste débat quant
aux moyens, mais il est clair que la réduction du temps de travail est
une option. Et enfin, le troisième type, qui peut apparaître provocateur,
est de créer de nouveaux emplois publics. Là encore, il y a de
fortes différences dans les méthodes envisageables. On peut simplement
créer des emplois de fonctionnaires, mais aussi, solution en vogue chez
certains économistes et hommes politiques en France, subventionner le
développement d'un « tiers secteur ».
Chacune de ces politiques, et bien sûr toute combinaison
des trois est susceptible de réduire le chômage structurel. Mais
il est essentiel de bien comprendre qu'elles entraîneraient toutes, inévitablement,
des modifications dans la répartition telles que certains y perdront.
Ainsi de la troisième solution. Je suis personnellement convaincu que
les programmes qu'on nous présente - où l'on nous explique qu'
« il n'y a qu'à » prendre les 700 milliards de francs que
représenterait, selon certaines sources, le coût du chômage,
et les utiliser à financer le tiers secteur pour faire disparaître
l'essentiel du chômage - sont des présentations démagogiques.
Très certainement le troisième type de solution impliquerait une
augmentation de la pression fiscale sur ceux qui ont un emploi. Quant à
la deuxième solution, le partage du travail, il est clair qu'elle n'est
pas réaliste si elle ne s'accompagne pas, au moins pour certains, d'une
réduction proportionnelle, ou presque proportionnelle, des revenus. On
ne peut pas imaginer de système de partage du travail susceptible de
réduire le chômage avec maintien des revenus de tous. Enfin, s'agissant
de la première solution, il va de soi que, si on adopte la version consistant
à baisser les charges sur les bas salaires, il faudra financer par d'autres
prélèvements les prestations que ces charges finançaient,
ou alors accepter une baisse des prestations. Et si ce ne sont pas les charges
mais les salaires qui baissent, alors là c'est limpide : ce sont les
bas salaires qui paieront la solidarité avec les chômeurs. Il est
vrai qu'on pourrait compenser cette baisse des plus bas salaires par un impôt
négatif. C'est une mesure qui, quoique d'inspiration libérale,
a aujourd'hui des défenseurs dans les partis de gauche. Le marché
fixerait le niveau des plus bas salaires, mais l'impôt négatif
instituerait un plancher aux revenus de chacun, qui pourrait être, par
exemple, égal au SMIC actuel. Dans ce cas, tout employé payé
en dessous du plancher recevrait de l'État un versement, donc un impôt
négatif, égal à la différence existant entre son
salaire et ce plancher. Cependant, il faudrait alors relever les impôts
payés par ceux qui sont au-dessus du plancher. Quoi qu'on fasse, il y
aurait une modification de la répartition. Ce ne sont donc pas des politiques
grâce auxquelles personne ne perd. Autrement dit, à l'issue de
l'application de chacune de ces politiques et des transferts éventuellement
associés, certains s'en trouveront mieux - bien évidemment les
chômeurs -, mais d'autres moins bien : ce sont ceux sur lesquels aura
pesé le coût de la solidarité nationale accrue qui aura
permis de résoudre le problème du chômage. C'est là
toute la difficulté. Pourquoi ne parvient-on pas à la résoudre
?
5. Pourquoi les États ne font-ils rien ?
Nous voici désormais au coeur de la question. Des marges
de manoeuvre existent incontestablement, tant au niveau international qu'au
niveau des nations, pour donner à la mondialisation un cours différent
ou en compenser les effets négatifs pour beaucoup. Pourquoi ne sont-elles
pas beaucoup mieux utilisées ? Je passerai rapidement sur le niveau international,
qui est celui par exemple de la réforme du SMI, car la réponse
est malheureusement assez simple, pour tenter de percer le profond mystère
de la paralysie de certains gouvernements au niveau national.
Au niveau international, il faut absolument abandonner l'utopie
que pourraient émerger dans les prochaines années ne serait-ce
que des embryons d'un pouvoir supranational capable d'imposer sa volonté
aux États nationaux. Toute évolution à ce niveau ne peut
résulter que d'un laborieux compromis entre les principales puissances.
Or la mondialisation, on l'a dit, met les territoires en compétition.
Chaque gouvernement, avant d'envisager d'oeuvrer pour un bien commun fort difficile
à cerner, cherche d'abord à ce que son territoire tire son épingle
du jeu. Il lui est alors plus facile de régler ses éventuels problèmes
internes. Malgré tout, la compétition peut être destructrice
et la coopération s'avérer finalement la meilleure option. Mais
pour le reconnaître, il faut généralement de graves crises
qui manifestent clairement le caractère destructeur pour tous de la compétition,
comme ce fut le cas dans les années trente. Malgré les discours
actuels sur la réforme du SMI, je doute fort que les soubresauts financiers
que nous connaissons soient perçus comme suffisamment alarmants pour
que les excellentes idées émises ici ou là soient mises
en oeuvre avec détermination et continuité. Il est à craindre,
hélas, qu'il faille pour cela une crise d'une tout autre ampleur. La
structure actuelle du jeu interétatique exclut en tout cas toute capacité
d'anticipation, tout au plus permet-elle certaines réactions en cas de
crises graves. Le seul moyen de changer cet état de choses serait que
se développent des organisations politiques internationales. Mais cet
internationalisme, qui ne serait plus classiste, reste à imaginer.
Quant aux causes de l'étrange paralysie de la plupart
des gouvernements européens à l'égard du chômage,
j'aimerais vous soumettre une hypothèse. J'observe que, dans la période
d'après-guerre et jusqu'à aujourd'hui, la plupart des gouvernements
n'ont été capables de mener des politiques économiques
actives, ayant d'importants effets de répartition, que dans des situations
où il existait dans le pays un puissant « sentiment économique
national ». Le sentiment économique national ne se définit
que par rapport à l'étranger. Selon moi, et en cohérence
avec la conception purement relative de la richesse que je crois indispensable
d'adopter, ce sentiment économique national ne peut prendre que deux
formes. Il s'exprime soit par la volonté de rattrapage, s'il s'agit d'un
pays pauvre par rapport à un pays riche, soit par la volonté de
ne pas « décrocher », quand le pays est déjà
riche et se situe dans le peloton de tête des pays riches.
C'est la volonté collective de rattrapage des États-Unis
qui fut à mon sens le moteur des politiques économiques actives
en Europe et au Japon dans l'après-guerre. Aujourd'hui, ce sont les pays
pauvres dits émergents qui sont dans ce cas. Il est incontestable que
les gouvernements des pays émergents mettent en oeuvre de véritables
politiques économiques. Ils font des choix qui ont des conséquences
de répartition interne très importantes, ils sont protectionnistes,
ils ont une politique monétaire et industrielle active, etc.
Quant aux exemples de politiques économiques actives
dans les pays les plus riches ces dernières années, nous avons
Ronald Reagan et Margaret Thatcher. Je suis frappé de constater que,
sous ces deux gouvernements, on a assisté à un véritable
changement de politique économique, que les promoteurs de ce changement
avaient annoncé leurs intentions, se sont fait élire sur des programmes
et, contrairement à d'autres hommes politiques de beaucoup d'autres pays
d'aujourd'hui, ont fait ce qu'ils ont dit qu'ils feraient Pourquoi ? La possibilité
qu'ils ont eue de mettre en oeuvre de nouvelles politiques est à mon
avis étroitement liée au sentiment de déclin, voire de
décadence, de décrochage, qu'avaient les États-Unis à
l'endroit du Japon, à la fin des années soixante-dix et au début
des années quatre-vingt, et que ressentait la Grande-Bretagne à
l'endroit du reste de l'Europe quand Margaret Thatcher est arrivée au
pouvoir.
Le Japon aujourd'hui, pays dont la richesse par habitant est
la plus élevée du monde (mis à part quelques émirats
pétroliers), est un extraordinaire exemple du phénomène
inverse. On sait qu'il connaît un marasme économique certain depuis
plusieurs années en raison de la situation de quasi-faillite dans laquelle
se trouve une bonne partie de ses institutions financières. La restructuration
et l'assainissement de celles-ci coûterait plusieurs dizaines de fois
ce qu'il en a coûté de restructurer le Crédit Lyonnais.
On avance des chiffres en apparence astronomiques, mais qui ne représentent
en fait « que » 10 % du PIB japonais. Un plan de restructuration
en trois ans, déplaçant chaque année 3,3 % du PIB, réglerait
donc le problème. C'est beaucoup, mais techniquement faisable. On dit
que le système politique japonais est incapable de le faire. Mais pourquoi
en est-il ainsi ? Parce qu'il est incapable de décider qui va payer et,
s'il est incapable de le décider, c'est qu'il n'y a aucun consensus là-dessus
dans la société japonaise. Un pays qui a su, quand il était
dans une phase de rattrapage des États-Unis, traiter avec résolution
et rapidité ses problèmes de répartition interne et s'unir
au nom du rattrapage, n'est plus capable de le faire aujourd'hui qu'il a atteint
les sommets de la richesse. Je suis prêt à prendre le pari que,
si, le marasme continuant, le Japon dans son ensemble avait le sentiment de
« décrocher » des Etats-Unis, son problème actuel
serait très vite réglé.
Mon hypothèse est donc que, jusqu'ici, ce n'est que dans
les pays riches menacés de déclin, donc d'un accroissement des
inégalités externes, et dans les pays pauvres en situation de
pouvoir rattraper les pays riches, donc de réduire les inégalités
externes, que les conditions ont pu être réunies pour trouver des
compromis sur les inégalités internes. Autrement dit, ce n'est
que dans ce type de pays qu'est parvenue à se constituer quelque chose
comme une conscience nationale fondée sur l'économie, dans un
projet orienté vers l'extérieur, conscience qui permet que soient
conçues et mises en œuvre des politiques économiques actives.
A contrario, dans les pays riches non conscients d'un déclin relatif,
toute politique économique active apparaît d'abord et avant tout
comme une brutale intervention sur les inégalités internes. Elle
est donc immédiatement conflictuelle, et ces conflits ne peuvent être
transcendés par un objectif économique d'ordre supérieur.
Dans une telle situation, les conflits de répartition sont à nu
: il n'existe aucun plan supérieur dans l'ordre de l'économie,
comme le rattrapage, auquel on puisse se placer pour les résoudre.
Est-ce sans espoir ? Non, mais la seule solution est de réussir
à nous placer sur un autre plan. Car les conflits de répartition
peuvent aussi se résoudre à un niveau politique. Par exemple,
lorsque les questions de solidarité ne peuvent plus être réglées
en expliquant à ceux qui donnent : « Vous verrez, vous-mêmes
vous en trouverez mieux à la fin », elles peuvent cependant l'être
en répondant aux questions suivantes « Dans quelle société
voulez-vous vivre ? Est-ce le modèle américain que vous voulez
pour l'Europe ? Quel est le degré d'inégalité qui vous
paraît acceptable ? Si les inégalités actuelles vous paraissent
inacceptables et si vous êtes en haut de l'échelle, de quoi êtes-vous
prêts à vous priver pour qu'elles soient réduites ? ».
Pour certains, tels Brender dans L'impératif de solidarité,
Lipietz dans La société en sablier, ou même Fitoussi dans
Le débat interdit, une solidarité accrue unissant les compétitifs
qui bénéficient de la globalisation et les autres reste pourtant
un impératif économique. À leurs yeux, en effet, les multiples
formes des inégalités croissantes (chômage, pauvreté
de masse, banlieues à l'abandon, réduction de la sphère
des services publics, inégalités régionales, etc.) finiront
par peser sur la compétitivité des compétitifs, soit directement,
soit par la perte de cohésion sociale et politique qu'elles engendreront
inévitablement. Pour eux, laisser se développer ces inégalités
serait donc, du point de vue même de l'économie, un fort mauvais
calcul.
Je crains fort au contraire qu'au sein d'un territoire puissent
parfaitement se côtoyer pendant fort longtemps, d'une part, des groupes
d'ultracompétitifs, vivant et travaillant dans des ghettos dorés
et protégés, ayant leurs propres écoles, hôpitaux,
espaces de loisirs, etc., parfaitement connectés entre eux et avec les
compétitifs des autres territoires par les infrastructures de communication
adaptées à leurs besoins, et, d'autre part, une masse de gens
paupérisés tenus en respect par de puissants appareils répressifs.
Pour s'en convaincre, il n'est qu'à se tourner vers le passé où
ce modèle est très largement dominant, par exemple Venise et quelques
autres villes d'Europe du XVe siècle, ou à observer aujourd'hui
le Brésil, ou ce qui est en train de se produire dans certaines provinces
chinoises, ou encore tout simplement les États-Unis.
En raison de la globalisation, il est clair que la possibilité
et la tentation, pour des groupes privilégiés, de faire économiquement
sécession du reste des habitants d'un territoire sont sans doute plus
grandes qu'elles n'ont jamais été, du moins dans les pays les
plus riches. Dans les pays les plus riches, y a-t-il un intérêt
économique quelconque, pour les plus compétitifs, à ce
que le chômage disparaisse, par exemple ? Aucun : le surcroît de
demande interne que cela entraînerait serait négligeable pour des
gens qui se battent avant tout, entre eux et avec les compétitifs des
autres territoires, directement pour des parts du marché mondial. Au
contraire, l'existence du chômage, en pesant sur les plus bas salaires
dans leur territoire, est plutôt un facteur favorable à leur propre
compétitivité. Dans les pays les plus riches, ce qui disparaît
ainsi, avec la globalisation, ce sont les fondements économiques du sentiment
national. La crise du sentiment national et donc de l'idée de nation
dans les pays riches est pour moi due à la disparition du sentiment économique
national. Le roi est nu : si sentiment national et donc nation il doit y avoir,
ils doivent désormais être fondés sur autre chose que l'intérêt
économique mutuel bien compris des habitants d'un territoire.
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