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Jérôme VIGNON
Le 20 mai 2020
Karlsruhe contre Luxembourg

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Karlsruhe contre Luxembourg

Le 5 mai dernier la Cour suprême de la République fédérale allemande sise à Karlsruhe rendait un arrêt potentiellement dévastateur pour l’existence même de l’Union économique et monétaire (UEM), c’est-à-dire de l’Euro. Si la sanction prévue par cet arrêt était appliquée, non seulement la       « Buba [1]» devrait se retirer de toute nouvelle opération de « quantitative easing[2] » mise en place en 2015 par Mario Draghi, mais elle devrait aussi liquider tous les titres souverains qu’elle avait acquis dans ce cadre , autant dire un tsunami monétaire et financier susceptible de conduire à la banqueroute les Etats de l’UEM les plus endettés.

L’arrêt n’était pas lié aux circonstances de la crise du Covid19 mais suivait un calendrier enclenché par la Cour suprême allemande dès 2017[3]. Il la conduisit in fine à rejeter en termes extrêmement vifs le jugement de La Cour de Justice européenne de Luxembourg prononçant la conformité au droit européen de la politique initiée par Mario Draghi, dont Christine Lagarde s’apprête à faire un usage redoublé dans le contexte de la crise présente.

Une crise de type institutionnel s’inscrit ainsi dans l’horizon de la crise plus générale qu’affrontent l’Union et ses Etats membres. Pour en comprendre les enjeux et mesurer la portée des menaces et des correctifs qu’elle appelle, il faut sans doute distinguer trois dimensions.

La première, à très brève échéance vise à désamorcer la bombe lancée par Karlsruhe en répondant à ses objections sur le fond. Les juges allemands ne critiquent pas la politique monétaire de la BCE en tant que telle, mais l’insuffisance des justifications qui la légitiment au regard des risques qu’elle fait courir au tissu des économies nationales. Si le quantitative easing « à tout va»  a bien pour effet d’empêcher des divergences fatales entre les dettes publiques des membres de la zone euro, il engendre aussi une création monétaire qui peut affaiblir les entreprises les plus solides au bénéfice des moins performantes, créer l’opportunité de bulles et ouvrir sur de nouveaux accidents conjoncturels . La démonstration de « proportionnalité[4] » qui assurerait que les effets positifs l’emportent sur les autres, n’aurait pas été faite suffisamment par le juge de Luxembourg dont les attendus sont qualifiés à Karlsruhe de « discrétionnaires », la pire injure qu’un juge constitutionnel puisse adresser à un autre. Le gouvernement allemand se trouve sommé d’obtenir cette démonstration sous trois mois. Gageons que le directoire de la BCE n’aura pas attendu cette sommation pour construire sa défense sans pour autant paraître obéir à un diktat. Gageons aussi que le contexte dans lequel se trouvera plongée l’UE en Juillet 2020 ne laissera guère de doute sur la question de la proportionnalité.

La seconde dimension potentiellement plus grave pour la stabilité politique de l’UE est d’ordre constitutionnel. Le régime constitutionnel de l’UE est fondé sur le principe de la « hiérarchie des normes » qui veut que l’ordre juridique de l’Union l’emporte, dans les domaines de sa compétence, sur l’ordre national.  L’arrêt de Karlsruhe bat en brèche cette hiérarchie en contestant la décision du juge de recours européen. En l’adoptant à la majorité de ses membres, la cour suprême allemande a franchi un Rubicon et ouvert ce faisant une faille dans l’ordre juridique communautaire[5]. Si l’Allemagne pouvait impunément se réserver le droit d’interpréter le droit européen à la place de l’arbitre européen lui-même, les autorités polonaises et hongroises en délicatesse avec la Cour de Justice européennes où elles ont été traduites par la Commission pour manquement aux droits fondamentaux, se trouveraient renforcées dans leur position dissidente. Mais c’est aussi tout l’édifice du droit communautaire qui se trouverait fragilisé, édifice dont la Commission européenne est en vertu du Traité, la « gardienne ». En ce sens l’enjeu est considérable et l’on comprend pourquoi la présidente de la Commission a le 10 mai dernier pris le risque de dire publiquement qu’elle n’excluait pas d’instruire à l’encontre de l’Etat allemand une procédure d’infraction qui est aussi une manière de rétablir un dialogue entre les institutions européennes et nationales, dialogue rompu par la virulence des juges de Karlsruhe[6].

La troisième dimension nous ramène à l’exercice concret de la solidarité et de la responsabilité en matière économique et budgétaire entre les Etats. Comme le fait remarquer Sven Giegold, député européen allemand et porte-parole du groupe des verts, la BCE ne serait pas obligée de prendre autant de risques financiers, si les politiques économiques et budgétaires des Etats membres étaient plus coopératives et tenaient mieux compte mutuellement de la situation dans lesquelles elles se trouvent[7]. Une politique plus expansionniste de l’Allemagne faciliterait le rééquilibrage des pays en difficulté ; des ressources budgétaires d’avantage mutualisées, à l’image du fonds SURE[8] qui va être mis en place à l’initiative de la Commission pour offrir une sorte de ré assurance chômage aux pays qui souffrent le plus de son augmentation vont dans cette direction. C’était aussi ce que plaidait encore récemment Jacques Delors: il faut en Europe demander davantage à la coopération économique si l’on veut éviter de surcharger la coopération monétaire . En disant récemment que l’Allemagne ne pouvait bien se porter si son voisinage souffrait, Madame Merkel ne disait pas autre chose.

L’arrêt de Karlsruhe n’est pas un épiphénomène monétaro juridique. Il est révélateur des inquiétudes contradictoires qui travaillent les opinions publiques et qui leur font préférer, en Allemagne comme en France, un repli national lorsque l’engagement coopératif européen leur semble aléatoire. Les conséquences s’en déduisent d’elles-mêmes.

La nouvelle initiative franco-allemande, dévoilée au moment de clore cette chronique, est à bien des égards inédite[9]. Si elle devait aboutir , elle signifierait qu’à hauteur de 500 milliards d’Euros sur 7 ans,  l’Union se rendrait capable d’emprunter collectivement pour accompagner les efforts de redressement de ses membres les plus touchés. On ne peut que se réjouir d’un tel sursaut et saluer cette initiative comme la volonté d’apporter une réponse magistrale à ces inquiétudes .

  1. Buba est le surnom familier donné en RFA à la banque centrale nationale.
  2. Face à la crise menaçante des dettes souveraines frappant plusieurs Etats du sud de l’UE, le président de la BCE avait procédé à un rachat massif des titres de dette publique émise par ces pays , bloquant la hausse des taux servis sur les émissions nouvelles selon une démarche qualifiée de « quantitative easing ».
  3. Elle avait alors saisi la Cour européenne de justice de Luxembourg quant à la conformité d’une telle politique avec le droit européen. Insatisfaits de la réponse obtenue en 2018, les juges de Karlsruhe lançaient une nouvelle instruction aboutissant à l’arrêt de mai 2020.
  4. Selon le principe de proportionnalité, les effets négatifs d’une action ne doivent entraîner des préjudices supérieurs aux effets positifs que poursuit cette action
  5. La Cour Constitutionnelle allemande s’est traditionnellement attribué la possibilité , en cas de circonstances exceptionnelles , de faire prévaloir l’ordre allemand sur l’ordre européen. Mais elle n’avait jamais usé de cette réserve.
  6. Toute procédure d’infraction pour violation présumée du droit européen commence par une phase de dialogue entre les parties.
  7. https://sven-giegold.de/?p=34410&preview=true
  8. La création pour 100 milliards d’euros d’un fonds destiné au refinancement des instances nationales qui gèrent dans chaque Etat membre de l’UE l’assurance chômage est l’une des dispositions du paquet de lutte contre la récession adoptée en avril par le Conseil européen.
  9. L’annonce faite le 18 mai par la France et l’Allemagne de proposer dans le cadre du nouveau budget européen pluriannuel que la Commission soit désormais habilitée à emprunter au nom de l’UE , à long terme, pour verser des dotations budgétaires consacrées aux dépenses stratégiques des Etats membres sur base de la solidarité brise plusieurs tabous. C’est sans doute l’initiative budgétaire européenne la plus importante depuis le triplement des fonds structurels au titre de la cohésion sociale en 198.

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Jérôme Vignon, président d'honneur des SSF et conseiller à l'Institut Jacques Delors

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